Переход к экономическому росту заставляет пересмотреть содержание межбюджетных отношений, которые до сих пор сводились преимущественно к выравниванию бюджетной обеспеченности и финансированию мандатов, передаваемых с федерального уровня на региональный. Однако экономическое развитие в известной мере отрицает выравнивание, представляя собою прежде всего развитие богатых регионов, локомотивов общего роста экономики, и в его ходе региональная дифференциация будет увеличиваться. Она уже увеличивается: с 1992 по 1998 г. разница между максимальным и минимальным региональными значениями бюджетных расходов на душу населения удвоилась (с 1:12 до 1:22), аналогичная же разница по ВРП на душу населения увеличилась на треть (с 31:1 до 41:1). С этим связана проблема так называемых депрессивных регионов.

Межрегиональное выравнивание сглаживает дифференциацию (характерно, что дифференциация бюджетная, где действуют механизмы выравнивания, меньше, чем дифференциация по экономическому развитию в целом), снижает, как и всякое перераспределение, стимулы и тем объективно тормозит экономическое развитие. Это основное противоречие развития России от его политического разрешения будет зависеть очень многое. Сокращение объемов перераспределения было бы аналогично увеличению доходных полномочий территорий. Увеличение объемов перераспределения сокращает объемы доходных полномочий территорий.

Аналогичная проблема дилеммы развития и выравнивания существует и на субфедеральном уровне: практически во всех субъектах Федерации два-три муниципалитета являются бюджетообразующими, разрыв между ними и остальными увеличивается.

Кроме всего прочего, эта тенденция затрудняет установление стабильных нормативов собственных доходов территорий (что является требованием многих субъектов Федерации и муниципалитетов), поскольку препятствует созданию перераспределительных бюджетных фондов, что еще больше усилило бы дифференциацию.

В ходе перехода к экономическому росту региональная дифференциация будет углубляться, поэтому единственный не угнетающий экономическое развитие способ сглаживания различий в уровнях жизни людей обеспечение межрегиональной мобильности труда в поисках места более эффективного его применения. И долгосрочная стратегия федерального центра должна состоять не в бюджетном выравнивании налоговыми ставками и трансфертами, а в обеспечении условий мобильности рабочей силы (реформа трудовых отношений, общероссийский рынок жилья, отмена административных барьеров типа прописки и т.п.).

В краткосрочной же перспективе предлагается иметь выравнивание (межрегиональное перераспределение) даже несколько в больших объемах, чем сейчас, обеспечив, однако, его объективность и прозрачность. Затем шаг за шагом его уменьшать по мере реального укрепления государственной легитимности, более четкого распределения и закрепления доходных и расходных полномочий.

В этой связи необходима тщательная инвентаризация существующих расходных полномочий разных уровней власти (особенно там, где записано "совместное ведение"), а затем четкая их законодательная регламентация, чтобы без всяких двусмысленностей, имеющих место сейчас (например, по образованию), было ясно, кто за что отвечает, кто за что платит. Следует резко сократить число вопросов совместного ведения. В оставшихся определить, чья ответственность главная, а кто лишь "соисполнитель". При этом базовой федеральной ответственностью является выполнение обязательств, относящихся к большому числу территорий, в частности обеспечение общеэкономической стабильности и социальной справедливости (так как это требует межрегионального перераспределения). Необходимо начать процедуру отмены (на основе проведения тщательной инвентаризации) не обеспеченных финансированием федеральных законов и иных нормативных актов (нефинансируемые мандаты, такие как "Закон о ветеранах"), принять законодательство, запрещающее их принятие впредь.

До того, как не обеспеченные финансированием расходные полномочия будут отменены, следовало бы хоть частично включить их в расходы федерального бюджета и поставить перед Думой проблему изыскания необходимых для их финансирования дополнительных доходов. При этом целесообразно выделить зону федеральной социальной ответственности например, сделать детские пособия федеральными при условии адекватного увеличения федеральной доли в налоговом распределении.

В публичных отношениях с регионами должны быть не диктат и давление (попытки грозить пальцем, как показывает опыт, ни к чему не приводят), а кооперация, рабочее партнерство для этого целесообразно создавать совместные рабочие группы и экспертные советы, структуры постоянных консультаций: например, бюджетный совет из представителей Минфина и финансовых органов территорий, постоянное межрегиональное налоговое совещание, совместную комиссию по бюджетной реформе.

Регионы зачастую не проводят необходимых реформ не потому, что не хотят, а потому что не знают как. Необходимо полноценное федеральное техническое содействие региональным реформам и региональному развитию. В частности, нужно разработать типовой блок нормативных документов по финансово-экономической политике в регионах. Следует перенести акцент во взаимодействии с международными финансовыми организациями на региональную проблематику.

В настоящее время бюджетная система устроена нерационально, существует серьезный доходно-расходный дисбаланс между ее уровнями. Федеральный бюджет и муниципальные бюджеты недофинансированы, бюджеты субъектов федерации перефинансированы (если абстрагироваться от нефинансируемых переданных полномочий). Поэтому прежде всего необходимо увеличить долю муниципального уровня в доходах бюджетной системы, привести ее в соответствие с той же долей в расходах бюджетной системы. Это способствует достижению более эффективного баланса властей. Кроме того, в принципе траты на местном уровне более адресны и прозрачны: там меньше неэффективных расходов типа ценовых дотаций, субсидий предприятиям они в основном сконцентрированы в бюджетах субъектов Федерации. Должна быть увеличена и доля федерального бюджета в доходах бюджетной системы при уже отмечавшемся росте межбюджетного перераспределения за счет этих средств.

Необходимо решить проблему налоговых платежей общероссийских компаний ("Газпром", "ЕЭС России", "ЛУКойл", ММВБ, Сбербанк, "Росвооружение", "Роснефть" и т.п.), которые платят налоги по месту регистрации, в Москве. Можно создать федеральный налоговый округ, где и зарегистрировать общероссийские компании. В этом случае в федеральный бюджет поступала бы не только федеральная, но и региональная и муниципальная доли налогов этих налогоплательщиков. Чтобы обеспечить заинтересованность регионов в таком решении, можно предложить, чтобы эти средства целевым назначением пополняли Фонд финансовой поддержки регионов.

Общая линия оптимизации распределения налоговых полномочий заменять, насколько возможно, регулирующие налоги, которые делятся между уровнями бюджетной системы, собственными налогами.

В принципе НДС должен быть федеральным налогом (фактически в большинстве случаев он уплачивается в одном регионе, предъявляется к зачету в другом).

Налог на природные ресурсы должен быть федеральным, поскольку реализует общегосударственную собственность на природные ресурсы, природную ренту. При этом территории, на которых ведутся разработки недр, могут получать из федерального бюджета компенсацию на восстановление природной среды.

Подоходный налог должен распределяться между федерацией и ее субъектами. Лучше даже иметь два отдельных подоходных налога федеральный, желательно с фиксированной ставкой, и региональный. Причем последний должен уплачиваться не по месту работы, как сейчас, а по месту жительства налогоплательщика, так как именно по месту жительства оказываются основные социальные услуги.

Вариант двух налогов, федерального и регионального, может быть предложен и для налога на прибыль.

Налог на недвижимость должен быть местным и составить базу муниципальных финансов.

В целом это снизило бы вертикальный дисбаланс бюджетной системы.

В настоящее время налоговые органы лишь формально являются федеральными на самом деле они финансово и административно сильно зависят от губернаторов. Отсюда и гораздо более высокая собираемость налогов в региональный бюджет, чем в федеральный. Плавно изменить эту ситуацию будет крайне трудно. Возможный выход создать заново федеральную налоговую службу, которая занималась бы только федеральными налогами и сборами, сделав нынешнюю службу региональной.

Необходимо наконец выяснить, кто же на самом деле донор, кто реципиент. Для этого нужна инвентаризация всех федеральных расходов в территориальном разрезе (включая многочисленные инвестиционные программы, содержание федеральных учреждений на местах, бюджетной сети, финансирование которой отнесено к федеральным полномочиям, и т.п.), определение суммарного сальдо финансовых расчетов регионов с федеральным бюджетом.

Существует отдельная проблема поддержки бюджетов депрессивных регионов. Их нужно разделить на две группы:

а) те регионы, в которых высокая зависимость от федеральной помощи определяется плохим финансовым управлением, здесь нужны реформы, внедрение образцовой практики;

б) регионы, которые по объективным обстоятельствам всегда будут депрессивными, здесь федеральному центру придется напрямую взять на себя ответственность за выполнение государственных обязательств с возможным введением особого статуса "территорий ограниченной финансовой самостоятельности".

Целесообразно наряду с механизмом вертикального выравнивания (из федерального бюджета в регионы-реципиенты) создать механизм горизонтального выравнивания, в котором "богатые" регионы осуществляют по некоторой методике трансферты в бюджеты "бедных" регионов.

АЛЕКСЕЙ УЛЮКАЕВ

Москва

©   "Русская мысль", Париж,
N 4315, 27 апреля 2000 г.

ПЕРЕЙТИ НА ГЛАВНУЮ СТРАНИЦУ СЕРВЕРА »»:     ....   ...        [ В Интернете вып. с 28.04.2000 ]