Утром стулья,
вечером деньги

Местное самоуправление навязывается
сверху и по единому образцу

В пятницу 21 февраля Дума приняла в первом чтении два внесенных президентом закона «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Это так называемые «козаковские» законы, подготовленные рабочей группой по разграничению полномочий между федеральным центром, государственными органами субъектов РФ и органами местного самоуправления под руководством заместителя главы администрации президента Дмитрия Козака.

По сути речь идет о государственной реформе и создании жесткой трехуровневой системы управления. Нижний уровень это местное самоуправление (МСУ), которое на большей части территории страны, по признанию Козака, только предстоит создать. МСУ должно получить существенные, четко очерченные полномочия и соответствующие им источники финансирования (проще говоря, муниципальные налоги).

Следующий уровень это органы государственной власти субъектов Федерации. Они, согласно новым поправкам в закон «Об общих принципах», приобретают право (оно же обязанность) самостоятельно осуществлять часть полномочий (всего сорок одно), которые Конституция РФ перечисляет в качестве предметов совместного ведения регионов и федерального центра. Все остальные властные полномочия по умолчанию сохраняются за федеральной властью.

В ходе обсуждения законов дискуссия шла в основном вокруг поправок в закон «Об общих принципах», то есть о разграничении полномочий между центром и регионами. Это понятно, потому что закон о местном самоуправлении можно существенно изменить между первым и вторым чтением, а с новой редакцией «принципов» так не получится, потому что там наиболее спорные изменения носят концептуальный характер и не могут меняться после первого чтения.

Главное, что волновало депутатов вне зависимости от фракционной принадлежности, это то, каким образом будет происходить финансовое обеспечение тех полномочий, которые федеральные власти решили передать регионам. Буквально каждый выступавший счел своим долгом задать Козаку вопрос: почему одновременно с предложениями о перераспределении полномочий не вносятся предложения о перераспределении налоговых поступлений? Козак терпеливо отвечал, что перед тем, как начать определять стоимость полномочий, их надо окончательно разделить и только потом решить, какие налоги передавать регионам.

Депутатов такое объяснение не очень устраивало, поскольку непонятно, что мешало разработчикам реформы для начала определить стоимость хотя бы своих собственных предложений. К тому же чем пространнее Козак высказывался на животрепещущую тему «денег и стульев», как он сам выразился, тем очевиднее становилось, что все не так просто, поскольку налоговые поступления (имеются в виду поступления от конкретного налога) крайне неравномерно распределены по субъектам Федерации. Например, такой, казалось бы, универсальный налог, как земельный, взимается только с 5% земель, и поступления от него, собираемые в разных регионах, отличаются на порядок.

В общем, складывалось впечатление, что хотя регионам, без сомнения, что-то передадут (приблизительный список источников, по Козаку, подоходный налог, налог на имущество, земельный, налог на малый бизнес), в основном им придется выкручиваться самим. Депутаты, чуя неладное, приняли обращение к премьер-министру Михаилу Касьянову с требованием внести в Думу текст поправок в Бюджетный и Налоговый кодекс, обеспечивающий финансирование новых региональных обязательств, до рассмотрения «козаковских» законов во втором чтении, но думские постановления, как известно, никого ни к чему не обязывают.

Сам список полномочий регионов тоже вызвал ожесточенную критику, причем с двух сторон. Одна часть депутатов (в основном коммунисты, но не только) была в ужасе от того, что вся ответственность за социальную политику передается на уровень регионов. «Федеральный центр умывает руки, вещали они. Он бросает граждан на произвол судьбы».

Другие парламентарии протестовали против того, что в список региональных полномочий не вошли полномочия по обеспечению законности, правопорядка, общественной безопасности, пользования и распоряжения землей, недрами, другими природными ресурсами. Были и такие, кто возмущался и тем и другим: мол, мало того, что федеральные власти отказываются платить нашим детям пособия, так они еще отнимают наши недра. Разумеется, такой разнобой во мнениях был чрезвычайно на руку Козаку, поскольку позволил ему представить собственный вариант разграничения полномочий как некий компромисс.

Главные лоббистские вопросы, разумеется, были решены до пленарного заседания. Во-первых, Москве и Санкт-Петербургу позволили обходиться без местного самоуправления. Во-вторых, субъектам федерации разрешили внешние заимствования, включая выпуск собственных долговых бумаг. В-третьих, в законе сохранили возможность заключения договоров о разграничении полномочий между федеральным центром и особо выдающимися субъектами, причем на десять лет. В-четвертых, желающим губернаторам предоставили право избираться на третий и четвертый срок.

Таким образом, интересы региональных лоббистов и их думских представителей фракции ОВР и группы «Регионы России» были вполне удовлетворены, а благоприятный для федерального центра результат голосования обеспечен. Против «козаковской» реформы были левые фракции и часть депутатов от СПС, которых смутил в основном способ насаждения местного самоуправления сверху и по единому образцу.



©   "Русская мысль", Париж,
N 4445, 27 февраля 2003 г.


ПЕРЕЙТИ НА ГЛАВНУЮ СТРАНИЦУ СЕРВЕРА »»: РУССКАЯ МЫСЛЬ

     ...